文/赵铮
北京岳成律师事务所
北京总所律师助理
一、案件事实
2015年1月7日，两名乘客通过网络召车软件与原告陈某取得联系，约定陈某驾车将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，由乘客支付车费。当日11时许，陈某驾驶私人小汽车（车号鲁AVXXXX号）行至济南西站送客平台时，被告某客运管理中心的工作人员对其进行调查，查明陈某未取得出租汽车客运资格证，驾驶的车辆未取得车辆运营证。某客运管理中心认为陈某涉嫌未经许可擅自从事出租汽车客运经营，对其下达《行政强制措施决定书》，暂扣其车辆。某客运管理中心于2015年1月26日向陈某送达《违法行为通知书》，认为其未经许可擅自从事出租汽车客运经营，拟处二万元罚款，没收违法所得。陈某其后要求听证。在听证过程中，某客运管理中心办案人员陈述了陈某的违法事实、有关证据、处理意见等，陈某对事实认定、法律适用和执法程序均提出质疑。2015年2月13日，某客运管理中心作出《行政处罚决定书》并送达陈某，以其非法经营客运出租汽车，违反《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定为由，责令停止违法行为，处二万元罚款并没收非法所得。陈某不服，在法定期限内提起行政诉讼。
根据济南市人民政府办公厅济政办发（2004）42号《关于印发济南市市政公用事业局主要职责、内设机构和人员编制暂行规定的通知》，被告某客运管理中心为自收自支事业单位，负责城市公共客运行业营运指导和技术服务，协助有关部门制定公共交通、客运出租服务标准，并承担监督检查职责。根据济政办发（2010）22号《济南市交通运输局主要职责内设机构和人员编制规定》，2010年济南市机构职能调整时，某客运管理中心随行政职能调整从济南市市政公用事业局整建制划归济南市交通运输局，现为济南市交通运输局下属具有独立法人资格的事业单位。
二、法院判决
本案系针对网约车运输经营行为予以行政处罚的案件，争议焦点集中于以下两个方面：
（一）原告陈某的行为是否构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营
本案中，原告陈某在与乘客通过网络约车软件取得联系后，使用未取得运营证的车辆将乘客从济南市八一立交桥附近送至济南西站，并按约定收取了车费。上述行为是否属于《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定的“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的行为，有两种不同观点：一种观点认为，此种行为属于违法，法律规定清楚无疑。陈某的车辆未取得运营证，且向乘客收取了费用，完全符合《山东省道路运输条例》第八条和《济南市城市客运出租汽车管理条例》第十六条规定中“未经许可擅自从事出租汽车客运经营”的所有法定事实要件。另一种观点认为，网约车进 入出租车市场具有必然性，符合社会发展规律，因此，不宜以上述规定来否定新业态的经营模式。
网约车这种客运服务的新业态，作为共享经济产物，其运营有助于提高闲置资源的利用效率，缓解运输服务供需时空匹配的冲突，有助于在更大程度上满足人民群众的实际需求。因此，当一项新技术或新商业模式出现时，基于竞争理念和公共政策的考虑，不能一概将其排斥于市场之外，否则经济发展就会渐渐缓慢直至最后停滞不前。但是同样不容否认的是，网约车的运营需要有效的监管。网约车这种客运行为与传统出租汽车客运经营一样，同样关系到公众的生命财产安全，关系到政府对公共服务领域的有序管理，应当在法律、法规的框架内依法、有序进行。只要是有效的法律、法规，就应当得到普遍的尊重和执行，这是法治精神的基本要求、法治社会的重要体现。因此，在本案当中，我们既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威性和严肃性，同时也要充分考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等相关因素，作出既符合依法行政的当下要求，又为未来的社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断。
综上，原告陈某的行为构成未经许可擅自从事出租汽车客运经营，违反了现行法律的规定。但虑及网约车这种共享经济新业态的特殊背景，该行为的社会危害性较小。因此，在本案审理中，应当对行政处罚是否畸重的情形予以特别关注。
（二）被诉行政处罚决定的处罚幅度是否畸重
行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过。处罚结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，以达到制止违法行为不再发生的目的。本案中，原告陈某通过网络约车软件进行道路运输经营，而原告与网络约车平台的关系及与乘客最终产生的车费是否实际支付或结算完毕，被告某客运管理中心未提供证据证明，具体几方受益也没有证据证明，尚不明确。因此，虽然被告对未经许可擅自从事出租汽车客运的行为可以依法进行处罚，但原告在本案所涉道路运输经营行为中仅具体实施了其中的部分行为，在现有证据下，被告将本案行政处罚所针对的违法行为及其后果全部归责于原告，并对其个人作出了较重的行政处罚，处罚幅度和数额畸重，存在明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定精神，依法应当予以撤销。此外，行政处罚决定书的内容需明确具体，载明行政管理相对人违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，被告作出的行政处罚决定书，没有载明原告违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项，据此也应当予以撤销。至于原告有关处罚主体错误，执法程序违法的诉讼理由，经审查，被告的相关抗辩理由成立，对原告的上述主张，不予支持。综上，一审法院判决撤销被告某城市公共客运管理服务中心于2015年2月13日作出的《行政处罚决定书》。某城市公共客运管理服务中心不服一审判决，向二审法院提出上诉。二审驳回上诉，维持原判。
三、延伸阅读
近年来，随着“互联网+”与传统行业的融合发展，市场上出现了通过网络约车软件进行客运服务的行为。网约车这种客运服务的新业态，作为共享经济产物，其运营有助于提高闲置资源的利用效率，缓解运输服务供需时空匹配的冲突，有助于在更大程度上满足人民群众的实际需求。故在对网约车非法营运进行行政处罚时，应考虑这种共享经济新业态的特殊背景，考虑对其行政处罚是否过重。
《北京市查处非法客运若干规定》第五条规定，未经许可擅自从事或者组织从事网络预约出租汽车客运经营的，由交通行政执法部门责令停止经营，扣押车辆，并按照国家和本市相关管理规定处以罚款。认定“未经许可从事客运经营”违法行为的核心在于“没有许可”+“从事客运经营”。
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条规定，违反本规定，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并按照以下规定分别予以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的，对网约车平台公司处以10000元以上30000元以下罚款；
（二）未取得《网络预约出租汽车运输证》的，对当事人处以3000元以上10000元以下罚款；
（三）未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的，对当事人处以200元以上2000元以下罚款。伪造、变造或者使用伪造、变造、失效的《网络预约出租汽车运输证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》从事网约车经营活动的，分别按照前款第（二）项、第（三）项的规定予以罚款。
