我国互联网监管 路在何方

　　一、互联网概述
　　互联网，作为目前影响最大的一种全球性、开放的信息资源网，因其技术的渗透性、信息传播的交互性，而广泛渗透到政治、经济、社会、军事、科技、文化、教育等各个领域、各个方面。它缩短了时空的距离，加快了信息的传递，把整个世界变成了地球村；它飞速地发展，深刻地改变着人类社会，已经成为现代社会生产的新工具，科学技术创新的新手段，人文生活娱乐的新空间，大众文化传播的新途径，社情民意反映的新方式，政务信息发布的新渠道，社会公共服务的新平台，经济贸易合作的新载体，国家安全防护的新武器。
　　互联网发展中存在的问题
　　互联网在带来极大便利的同时也为人类打开了一个潘多拉的魔盒，在人们找到创造财富的乐园，抒发情感的精神家园的同时，犯罪分子也找到了作案的天堂。
　　互联网发展中出现的网络著作权保护、网络广告、网络新闻传播、网络游戏、电子商务、网络攻击、病毒传播、网络色情、网络赌博、网络诈骗、网络犯罪、网络与国家安全等问题，对社会稳定和人民群众的利益产生了不可低估的影响
　　1、网络作品著作权
　　2002年1月，国内最大的两家互联网内容提供商新浪和搜狐互诉内容侵权。新浪诉称：长期以来，搜狐一直对新浪网短信频道、财经频道以及体育频道等网上产品资源进行大规模剽窃、抄袭及侵权。搜狐反诉：新浪长期不断地抄袭搜狐网包括文字、图片、短信图片在内的诸多内容，同时诉新浪构成不正当竞争。最终，法院终审判决新浪胜诉，搜狐需对其侵权行为承担法律责任。
　　互联网的开放性和交互性是网络作品知识产权侵权普遍存在的主要原因。网络作品著作权①是著作权人对其文学、艺术、科学作品依法享有的一种民事权利，包括人身权和财产权。其主要表现形式有：
　　1）网站未经许可，转载、摘编作品，侵犯了权利人的网络传播权；
　　2）网站使用作品时，没有标明作者、注明出处，侵犯了著作权人的署名权；
　　3）网站对作品内容进行了删改或使作品受到篡改，使传播的信息具有诽谤内容，侵犯了著作权人的修改权、保护作品完整权及名誉；
　　4）网站使用作品是基于商业目的或存在潜在的间接利益，抑或直接将著作权人的作品用于商业用途，而未向著作权人支付报酬，侵犯了著作权人复制权、获得报酬权等。
　　2、网络广告
　　伴随着互联网的发展，出现了一种耀眼的广告媒体--网络广告，因其发布便捷，互动性强，覆盖广而成为了广告界的新宠，但也伴生了大量的法律问题：
　　1）广告范围扩大
　　隐性广告，一种与传统广告形式不同但同样具有推销功能的广告，常见于BBS（论坛）中、关键词搜索中和网络新闻中等。②
　　2）广告主体定位模糊
　　目前由于资格审查和许可制度的不完善，使得网上信息发布过于自由，产生了广告主、广告经营者和广告发布者身份重合、界限模糊的现象，我们已无法用现行的法律概念予以解释。
　　3）不正当竞争现象普遍
　　依托于一定的技术手段，例如关键字技术③、超链接技术④等，大大扩大了广告宣传的时空范围。
　　3、网络新闻
　　2007年7月8日，某电视台播出纸馅包子报道，被国内外各大网络媒体广泛转载，公众的惊骇还未完全退去，7月19日，一篇《六岁女童遭毒打吐血六块脊椎被打断》的报道，又被数家网站和报纸转载和报道。在后母虐童事件热炒的同时，7月18日，一场三小时的暴雨，使山东济南的中心城区几成泽国，截至7月21日，死亡人数达34人。暴雨后，银座购物广场淹死人的传闻在网络上和当地民众中广泛流传，在BBS里面散布银座购物广场淹死人虚假消息的网名为红钻帝国，警方对其治安拘留。
　　随着网络日渐成为人们获得信息的主流媒体之一，中国的新媒体时代已全面开启。
　　新闻是维护社会稳定的重要资源，而真实是新闻的生命，但是互联网的无边界、无中心、无控制使任何人都可以通过BBS、博客、即时通讯、留言板等途径发布新闻。虚拟的网络给人以极大的自由，而不良者滥用这种自由，随意散布虚假不良信息，给媒体公信力带来了极大的威胁。
　　虽然对于网络新闻登载主体资质有相关的法规⑤，但是仍然存在着一定的灰色空间。例如没有发布新闻资质的网站，由于其一直讲究权威、专业的新闻标准，按专业化的要求制作网站内容，常常被受众当作媒体看待，这时，其功能本质上就向传统新闻媒体靠近了。
　　4、网络安全
　　2006年年底开始，中国的网络上流传一种新病毒：电脑一运行，屏幕上会出现一排排熊猫，手持三炷香，合十作揖。2007年1月9日，熊猫烧香全国性暴发。《瑞星2006安全报告》将其列为十大病毒之首。
　　攻击系统漏洞的频繁爆发，黑客攻击手段的日益灵活，垃圾邮件、病毒木马的泛滥，各种安全事件的影响下，出现了航空售票系统瘫痪，旅客滞留机场；出现了企业内部生产线无法正常开启，生产中断；出现了老百姓银行里的钱莫名其妙地被骗走；出现了网上招生工作受到严重影响；出现了个人隐私、商业秘密甚至国家秘密被通过互联网窃取……
　　信息网络技术的发展程度已经成为衡量国家现代化水平与综合国力的一个重要标志，信息网络的安全问题又是衡量信息网络技术使用和管理是否有效的重要标准。信息安全更是国家安全中经济安全、军事安全、政治安全和文化安全的基础。
　　5、网络犯罪
　　据公开资料显示，通过网络盗取有价值的信息并将其在网上进行交易，这种新型网络犯罪形成的黑色产业链的年产值已超过2.38亿元，造成的经济损失超过了76亿元。
　　信息技术的飞速发展使得网络犯罪形式日益复杂多样，主要有网络入侵、非法网上交易（包括贩卖违禁物品、管制物品，销售赃物等）、网络诈骗（包括网络传销、中奖、投资诈骗等）、网络色情等。
　　网络犯罪严重影响了网络的健康发展，污染社会风气，危害青少年健康，维护网络安全是全社会的责任。
　　二、囯外对互联网的监管模式
　　500年前的新航线改变了整个世界的格局，如今互联网这条纵横交错、无处不在的线也深刻地影响着世界的面貌，但是互联网的无中心、无国界并不等于无任何限制，如何预防和打击互联网犯罪活动，使滥用互联网活动降至最低程度成为各国政府颇为重视的事情。
　　全球尽在加强监管。本着维持互联网稳定、安全与持续性的想法，联合国创立了互联网监管论坛。各国政府由于法治传统、意识形态、价值观的不同，也采取不同模式加强对互联网的监管，大致可以分为两类：政府主导模式和政府指导行业自律模式。
　　1、政府主导模式
　　这种模式强调政府在网络内容管理中的作用，通过政府立法和网络过滤技术手段对网络进行管理。主要国家有新加坡、印度、泰国、德国、澳大利亚等。
　　（1）、新加坡
　　新加坡是世界上网络普及率最高的国家，完备的信息基础建设使网络媒体的发展日趋完善。新加坡政府一直以来比较重视政府的管制，专门成立了信息通讯发展局负责对互联网管理，并从互联网准入、渠道管理和法制建设三方面着手净化网络空间。
　　新加坡的《广播法》明确规定，新加坡三大电信服务供应商负有屏蔽特定网站的义务。政府有权要求供应商删除网站中宣扬色情、暴力及种族仇视等内容的言论。若供应商不能履行义务，将会被罚款或被暂时吊销营业执照。
　　对于网络从业者采取分级授权制度，按照《互联网行为准则》和《互联网产业指导原则》的要求，网络服务提供商和网络内容提供商以及其他电信服务团体如从事音像信息服务、联机服务（如电子公告板）的机构必须根据《分类指导通知》进行分类指导注册。其中网络服务提供商需要向新加坡广播局注册，网络内容提供商中除了政治团体或提供政治和宗教信息的联机报纸外，一般不需要注册。⑥
　　另外，根据《网络内容指导原则》，如果通过网络传递下列内容，将对网络业者进行处罚：1）危害公共安全与国防；2）破坏种族及宗教和谐；3）违反公共道德。
　　印度
　　为了打击网络犯罪，印度警方从1999年开始与著名网络公司的电脑专家合作，一起调査侦破网络犯罪案件。同时在印度主要大城市成立网络警察局，并将地址和电话号码在网上公布，供网民提供线索和举报。
　　另外，印度政府颁布的网络法--《信息技术法》规定，黑客将被处以罚款和监禁，监禁时间最高可判3年，网上传播淫秽色情信息者将面临最高为5年监禁的惩罚。
　　泰国
　　泰国对于网络的监管由信息与通信技术部统一领导，各级政府机构分别开展监管措施。信息与通信技术部不仅有专人负责监督内容，删除与反对君主制、威胁国家安全、扰乱公共秩序等相关的内容，还要求服务提供商从技术层面上阻止公众访问被政府列入黑名单的网站。
　　2、政府指导行业自律模式
　　这种模式侧重于网络业界的自律和规范，在通过立法规范的同时，着重强调网络界自身的分级制度和从业者的自律规范。代表国家有美国、英国、加拿大、法国、日本等。
　　1）、美国
　　美国是互联网的起源地，也是互联网的最大用户，在网络法律问题的研究方面也相对领先。总的来说，美国关于互联网的规章制度基本健全，法律环境较为宽松，网上信息传播者享有较充分的自由。
　　美国主张对互联网进行合乎情理、有利于发展的管理和约束，从法律上加强对互联网传播的规范和引导。另外，美国对互联网的主管部门是联邦通讯委员会，其他政府部门，如司法部、联邦调查局、邮政、海关等，还成立了专门机构保护未成年人网上安全。
　　在立法方面，美国有着较为完备的法律规范，例如旨在解决版权问题的《1998年数字千年版权法》、针对域名抢注的《反域名抢注消费者保护法》、针对成人网站管理和儿童互联网权利保护的《未成年人互联网保护法》、针对垃圾邮件的《反垃圾邮件法》和政府对公民互联网通信监控的《爱国者法》等。而联邦最高法院则通过一系列判决，不断调整涉及互联网案件的执法方向。
　　英国
　　英国政府一般不直接对网络进行管制，而是致力于指导和协助网络行业建立一种自我管理的机制，政府的管制只是一种补充和保障，只有在有人举报告发的时候，政府才介入调查和处理，这样充分调动了网络服务提供商和广大用户的积极性，为政府节省了大量的人力、物力，并提髙了政府的办事效率。⑦
　　例如，英国网络服务提供商协会、伦敦网络协会和网络观察基金会三个民间组织制定发表了《三R互联网安全规则》，旨在打击被英国人形容为髙纯度的可卡因的网络色情，同时要求网络服务提供商必须采取积极负责的态度和方法提供服务，并采取合理的、可操作的相应措施阻止非法使用网络。
　　⑶、法国
　　法国对互联网的管理调控经历了三个时期：由最初的调控改为自动调控，现在又进入到共同调控时期。⑧
　　法国的共同调控是建立在以政府、网络技术开发商、服务商和用户三方经常不断的协商对话基础上的，为此，法国成立了互联网国家顾问委员会，并发布了《信息社会法案》保障网上通信及交易自由和信息传播的安全可靠。
　　从以上各国对网络的管理可以看出，无论采用哪种监管模式，政府都在网络监管中起着极为重要的作用，而法制监管的不断加强，是国际社会对互联网管理所持有的一种愈加明晰务实的理念和价值认同。
　　分析比较后可以看出，在网络监管的态度与政策上，首先，各国监管的重心大都落实在清除网上非法或有害内容这一环节上，尤其重视对未成年人的全方位保护。其次，围绕保障公民的言论自由这一宪法权利与实施网络信息管理之间的矛盾冲突，是政府监管的最大难题。对其的解决将直接决定各国政府营建网络监管制度的总体思路与具体实践。最后，强调运用法制力量和先进技术防范措施共同应对网络违法犯罪行为，通过合理的立法为政府监管提供依据，并重视发挥民间机构对政府监管的积极作用。
　　总之，要促进网络经济和文化的健康迅速发展，需要政府、行业及社会各界的共同努力，才能较好地解决网络管理问题。
　　三、我国对互联网监管的现状及缺陷
　　截止到2007年6月底，中国上网人数已经达到了1.62亿，比2000年同期增加了3900万人，增长率达到了31.7%，普及率达到了12.3%，同比提髙了近3个百分点。宽带网民数达到了1.22亿，以手机为终端无线网民达到4430万，连网机达到1616万台，互联网带宽总量已经达到3120。我国互联网的迅速发展，给政府监管也提出了更严峻的挑战。
　　近年来针对互联网发展中出现的新情况、新问题，我国政府坚持一手抓发展，一手抓管理，在加快互联网发展的同时，加大管理工作力度，在完善政策法规，加强行政监管以及技术标准研究制定，网上备案管理，行业自律等方面取得了积极进展。组织实施了阳光绿色网络工程，推进文明办网、文明上网工程，大力倡导绿色网络文化建设，网络环境得到有效改善，为互联网健康发展奠定了基础。
　　随着互联网的发展，我国颁布实施了关于互联网监管的相关法律、行政法规、部门规章、司法解释和相关规定。涉及到网络监管、信息安全、电子商务、市场准入、域名注册、网络著作权等各个方面。这些立法和规定在我国处理相关网络问题时提供了法律依据，但是同时也存在着问题，具体表现在：
　　1、网络立法对互联网中出现的新问题存在立法漏洞。
　　互联网的发展速度惊人，一些与社会现实生活有差距的新问题层出不穷，我国目前的立法对这些问题的规定还存在着漏洞。例如现行我国法律法规中未制定虚拟财产的相关规定，而国外对此类情形早已规定，美国就规定可以按照现实社会中实际财产损失进行评估。
　　2、网络立法层次较低，监管中无法发挥作用。
　　网络立法的位阶较低，以部门规章为主，属于法律层面的网络管制立法目前只有一个，即全国人大常委会通过的《关于维护互联网安全的决定》。而且很多与以前所立的位阶较高的法律相冲突，立法位阶较低使它在网络监管中的过程中无法发挥其应有的作用。
　　3、网络立法主体混乱，政出多门。
　　目前关于网络的立法非常多，制定主体包括公安部、信息产业部、卫生部、国务院新闻办、新闻出版署、国家版权局、国家科委、国家广播电影电视总局、中国证监会、国家保密局、国务院信息化工作领导小组、中国互联网信息中心等。一些地方也制定了相应的管制网络的规章和规范性文件。各类行政权力主体制定的规范性文件，导致不同位阶的立法冲突、网络立法缺乏系统性和协调性，中央与地方各部门之间在互联网监管上缺乏整体的规划，这些问题得不到迅速解决，将极大影响我国对互联网的监管。要打破各部门之间的业务壁垒，构建成互联网监管一盘棋的工作模式，共同来推动互联网的发展。
　　四、完善我囯互联网监管思路
　　随着互联网的进一步发展并且不断渗透到社会生活的各个方面，我国网络立法的完善也日益迫切。通过对以上网络传播中主要法律问题以及我国互联网监管现状及缺陷的分析，并借鉴国外互联网监管的经验，对我国互联网监管的完善提出如下几点思考：
　　1、结合互联网发展中出现的新情况、新问题，加强互联网立法，做到有法可依。
　　为了促进互联网的健康发展，我国已经先后制定颁布了30多部涉及互联网的法律、法规和规章，基本上形成了互联网监管的法律体系。我国目前应针对互联网立法的实际情况，协调各部门的职责，争取制定一部互联网的基本立法，以法管网，保证互联网的健康发展。另外还应在我国目前网络立法的空白处加强立法，例如，许多国家陆续颁布了数据保护法，规定数据用户必须履行登记手续，明确数据来源和使用目的，并保证数据的安全可靠与正当使用；数据主体为了保护自己的个人隐私不被侵犯，依法享有知悉权、修改权以及因数据用户的数据不准确或不当使用给其造成损失时要求赔偿的权利。我国在这方面的立法还是空白，应当借鉴国外经验，结合我国国情开始研究，做好立法的准备工作。
　　为了尽量减少计算机信息网络可能产生的消极影响，为广大用户提供优质的服务，迫切需要建立健全网络管理与经营的法律机制，明确网络的管理机构和经营机构的权利、义务与责任。
　　2、政府应加大执法力度，开展综合执法。
　　目前，除了继续完善关于互联网的立法外，应重点加大执法力度，开展综合执法，坚持日常监管与集中治理整顿相结合；提高行政执法人员的业务素质，加强行政执法人员的执法能力；积极开展网络法律宣传，提高网络参与者的法律意识。
　　例如2006年3月始，公安部、国家外汇管理局联合部署天津、吉林、福建、上海、辽宁、湖南、广东等地公安机关、外汇管理部门，开展了为期半年的名为断网行动的打击网络炒汇专项行动，取得了显著成效，初步遏制了网络炒汇活动的蔓延态势。
　　2007年4月以来全国扫黄打非领导小组办公室、公安部、信息产业部和国务院新闻办等10部门联合开展的打击网络淫秽色情专项行动，就取得了明显成效，得到社会各界的肯定和支持。
　　3、结合公众监督，不断加强行业自律。
　　行业自律是指由公司或行业实体制定行业的行为规章或行为指引，为行业的秩序提供示范。如在美国在线隐私联盟OPA（ONLINE PRIVACY ALLIANCE）曾经制定在线隐私保护的行业指引。加强行业自律，充分发挥行业组织作用，引导业界自觉遵守法律法规和社会公德。鼓励行业自律应当成为政府网络监管的重要组成部分，这对减轻政府管理的负担和提高政府的效率都是非常有利的。
　　国际互联网举报热线联合会已有22个成员，都是各国负责网上举报工作的行业组织。各国普遍实行有害信息通知删除和删除免责机制，要求网站必须承担社会责任，主动删除或按照政府要求及时删除违法信息，否则就将承担法律责任。把政府监管与群众监督结合起来，推广互联网信息评议、网站信誉公示等制度，对网络文化内容进行公开评议，对网站严重违法违规行为公开曝光。进一步发挥互联网违法和不良信息举报中心的作用，完善举报受理、通知删除、举报奖励等机制，鼓励群众举报网上有害信息和不良行为。⑨
　　4、重视技术因素的作用，不断完善发展新技术手段。
　　对于因技术不完善或技术发展而引起的社会问题，可以通过技术进步或技术的进一步发展来控制或解决。西方学者JOEL REIDENBERG认为科技和通信网络的发展形成了信息法则〔LEX INFORMATICA〕，决策者必须理解和鼓励。他认为PICS过滤系统能在不同的判决中很好的过滤出允许的内容。如果这些判决和法律冲突，当地网络代理服务商可以运用PICS作为一种防火墙来过滤那些在别的地方允许而在本地被认为是违法的内容。如微软公司就在其浏览器上设计了一个接受网络内容的分级过滤装置，把暴力、性、裸体、语言都分成五级，这样使得人们可以通过设定浏览器的安全级别来控制对色情内容的接触。
　　为了预防未成年人沉迷网络，2005年6月，新闻出版总署组织有关部门和专家研究制定出《网络游戏防沉迷系统开发标准》，该系统针对未成年人沉迷网络游戏的诱因，利用技术手段对未成年人在线游戏时间予以限制。
　　5、借鉴国外先进的经验，加强互联网领域的国际合作。
　　现在国外在互联网监管方面已经有了一定的执法和司法经验，甚至已经通过立法的形式把这种监管的经验固定下来。由于各国对互联网监管都是刚刚起步，所遇到的问题也是大同小异，我们完全可以借鉴国外的经验来指导我国的立法，这样可以使得我国的立法不仅体现我国的国情，更能体现世界互联网监管的趋势。
　　由于网络的无中心、无国界及网络传播的开放性，所以互联网中产生的任何问题都是跨国际的问题。例如网络安全、垃圾邮件、网络犯罪、网络色情传播等领域的问题。在互联网监管中，加强国际合作是解决互联网问题的必要手段。
　　结束语：
　　在网络技术日益发展、宽带运用逐渐推广以及国际网络化信息浪潮的推动下，网络传播为人们提供了更为便捷的服务；但是互联网的发展也给人类社会的道德、法制提出了新的问题、新的挑战。因此在互联网影响力日益深刻的情况下，对于互联网监管的探讨具有非常重要的实践意义。为了进一步推进网络文明建设，构建和谐社会，网络参与者应共同寻求互联网发展的新途径，使互联网更好地促进我国经济发展和社会进步，不断推动中国互联网事业持续、稳定、健康发展。
　　注释：
　　1最高人民法院《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条：受著作权法保护的作品，包括著作权法第三条规定的各类作品的数字化形式。在网络环境下无法归于著作权法第三条列举的作品范围，但在文学、艺术和科学领域内具有独创性并能以某种有形形式复制的其他智力创作成果。
　　2吴晖，《网络广告若干法律问题的研究》，载于中国法院网，2005年8月15日。
　　3即投机者采取一定的技术，使浏览者在搜索关键字所属网站时，该投机者自己的网页也同时打开。
　　4即以分割视窗的方式将他人网站的内容呈现在自己网站的网页上，当浏览者点击链接时，他人网站的内容就会出现在该网页的某一区域内，而该网页的广告则始终呈现在浏览者面前。
　　5见《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》
　　6秦绪栋：《网络管制立法研究》，载于
　　Http://www.cyberlawcn.com/get/llyj/xxkz/20051004676.html
　　7王军：《网络传播法律问题研究》，群众出版社，2006年。
　　8江小平：《法国对互联网的调控与管理》，载于《国外社会科学》，2000年第5期。
　　9蔡名照：《网络文化建设是一个系统工程》，来源于
　　<http://www.scio.gov.cn/glfw/gcyl/200707/t121475.html>