社会稳定风险评估不属于行政复议的受案范围
文 \ 珠兰其其格
北京岳成律师事务所律师助理
社会稳定风险评估系市、县级人民政府作出房屋征收决定前按照有关规定，对可能影响社会稳定的因素开展 调查、预测、分析和评估，制定风险应对措施和预案，并非市、县级人民政府对外行使行政管理职权作出的行政行为， 其基本目的是有效预防、控制可能发生的社会稳定风险，维护社会稳定，保障房屋征收项目的顺利实施。因此，社会稳定风险评估未对任何人设定新的权利义务，对他人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。
案情简介
【背景】
郭某某、李某某、孙某某、张某、刘某某、刘某某向某市第二中级人民法院起诉称，其是某市某区某公寓15号楼、18号楼非住宅房屋权属人，因不服某市某区人民政府（以下简称某区政府）于2015年4月27 日作出的《依申请 办理结果告知书》，于2015年5月13日以邮寄方式向某市人民政府提出行政复议申请，复议请求为：“依法确认被申请人某市某区人民政府2011年10月25日作出的社会稳定风险评估报告，导致房屋征收决策，违反法律程序、适用法律错误、滥用职权、具体行政行为明显不当、违法，并予以撤销；被申请人的上述行为侵犯了申请人的合法权益，损害了申请人的财产权，并造成的经济损失依法予以行政赔偿。”某市人民政府于次日妥收，但超过行政复议期限不作答复，违反了《中华人民共和国行政复议法》等法律、法规之规定，侵犯其合法权益。故请求判令某市人民政府履行复议职责，责令其限期作出行政复议决定。
【一审】
某市第二中级人民法院一审认为，郭某某、李某某、孙某某、张某、刘某某、刘某某儒向某区政府申请公开 政府信息，某区政府已作出《依申请办理结果告知书》，并公开了其要求公开的《关于某区界域内地铁5号线项目建设社会稳定风险评估报告》。郭某某、李某某、孙某某、张某、刘某某、刘某某向某市人民政府申请行政复议，其请求并非针对某区政府关于政府信息公开申请的处理是否侵犯其合法权益提出，而系为解决其房屋征收问题，且其行政复议申请要求撤销的该社会稳定风险评估报告系市、县级人民政府作出房屋征收决定的前置要件之一，不直接对被征收人产生实际影响，不具有可诉性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦明确规定了就国有土地上房屋征收问题可以依法申请行政复议以及提起行政诉讼的范围，如郭某某、李某某、孙某某、张某、刘某某、刘某某认为其房屋所涉的征收问题侵犯其合法权益，可另行主张权利。郭某某、李某某、孙某某、张某、刘某某、刘某某提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，应予驳回。 据此依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，作出行政裁定，驳回 郭某某、李某某、孙某某、张某、刘某某、刘某某的起诉。
【二审】
一审判决作出后，郭某某、李某某、孙某某不服，提起上诉。
二审法院认为，郭某某、李某某、孙某某等通过向某区政府申请政府信息公开，获得某市某区维护稳定领导组办公室于2011年10月25日作出的《关于某区界域内地铁5号线项目建设社会稳定风险评估报告》。2015年5月，郭某某、李某某、孙某某等向某市人民政府申请行政复议，请求确认某区政府于2011年10月25日作出的该社会稳定风险评估报告导致房屋征收决策违反法律程序并予撤销，依法决定某区政府赔偿经济损失。因郭某某、李某某、孙某某等请求某市人民政府复议撤销的该社会稳定风险评估报告，系某市某区维护稳定领导组办公室盖章作出，不是行政机关作出的行政行为，依法不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围，故一审法院裁定驳回起诉，并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
【再审】郭某某向最高院申请再审称，再审申请人于2015年5月13日提出行政复议申请，再审被申请人于次日收到。再审被申请人在法定期限内不作出行政复议决定，再审申请人至今没有收到再审被申请人的 任何书面告知。再审被申请人不依法履行法定行政复议职责，属于行政不作为。一、二审裁定适用法律错误。故请求撤销一、二审裁定，对本案予以再审。
最高院认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》的立法宗旨，其基本目的应当是保护其合法权益。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，社会稳定风险评估系市、县级人民政府作出房屋征收决定前按照有关规定，对可能影响社会稳定的因素开展调查、预测、分析和评估，制定风险应对措施和预案。其基本目的是有效预防、控制可能发生的社会稳定风险，维护社会稳定，保障房屋征收项目的顺利实施。社会稳定风险评估并非市、县级人民政府对外行使行政管理职权作出的行政行为，亦不实际影响公民、法人或者其他组织的合法权益。某市某区维护稳定领导组办公室作出的《关于某区界域内地铁5号线项目建设社会稳定风险评估报告》 即具有此种属性。再审申请人郭某某就该社会稳定风险评估报告，以某区政府为被申请人提出的行政复议申请，明显不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。再审申请人称已向再审被申请人邮寄行政复议申请，再审被申请人若收到申请，则本应依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款或者《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，在一定期限内决定不予受理或者受理后决定驳回行政复议申请，以促使再审申请人及时通过其他法定途径救济其合法权益。但是，由于再审申请人提出的行政复议申请不属于行政复议范围是如此明显，再审被申请人若作出行政复议决定，则必然是决定不予受理或者受理后决定驳回行政复议申请，故即使再审被申请人未作出程序处理，也未对再审申请人的合法权益造成实质侵害。即使人民法院对再审申请人的起诉予以立案受理后判令再审被申请人限期履行行政复议职责，再审被申请人履行判决的结果也只会是在形式上完善行政复议程序，对再审申请人合法权益的救济并无实益。再审申请人提起本案诉讼，明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第一条和第二条第一款规定的保护公民、法人和其他组织合法权益的立法宗旨，人民法院受理此类起诉，也明显缺乏合法权益保护的实效性和必要性。一审法院直接裁定驳回起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持一审 裁定，均无不当。至于再审申请人所称再审被申请人不依法履行行政复议职责的问题，应当由有权监督的行政机关依 照《中华人民共和国行政复议法》第三十四条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第六十四条等规定通过行政机关的内部追责程序加以解决。再审申请人提出的再审申请理由不能成立，本院不予支持。
最高院最终驳回再审申请人郭某某的再审申请。
分析与结论：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定 进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本条款基本目的是有效预防、控制可能发生的社会稳定风险， 维护社会稳定，保障房屋征收项目的顺利实施。社会稳定风险评估并非市、县级人民政府对外行使行政管理职权作出 的行政行为，亦不实际影响公民、法人或者其他组织的合法权益。
本案中，郭某某等人向某市人民政府申请行政复议，其请求实际系为解决其房屋征收问题，且其行政复议申请要 求撤销的该社会稳定风险评估报告系市、县级人民政府作出房屋征收决定的前置要件之一，不直接对被征收人产生实际影响。其请求并非针对某区政府关于政府信息公开申请的处理是否侵犯其合法权益提出，明显不属于《中华人民共 和国行政复议法》规定的行政复议范围。
