文＼ 李勤勤
北京岳成律师事务所北京总所律师
依据《民法典》第 543 条规定，当事人协商一致，可以变更合同。变更合同是法律赋予当事人的权利。但中标合同并不是一般合同，依据《招标投标法》第 46 条第 1 款规定，不仅中标合同的实质性内容应当与招标文件和中标人的投标文件保持 一致，并且当事人无权对中标合同的实质性内容进行变更。那中标合同“实质性内容变更”该怎么认定呢？
一、中标合同“实质性内容变更”的相关规定
《招标投标法》第 46 条第 1 款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”
《招标投标法实施条例》第 57 条第 1 款规定：“招标人和 中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合 同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件 和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”
在建设工程施工领域，《最高人民法院关于审理建设工程 施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称“《建工司法解释一》”）第 2 条规定： “招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。招标人和中标人在中标合同之外就明显高于市场价格购买承建房产、无偿建设住房配套设施、让利、向建设单位捐赠财物等另行签订合同，变相降低工程价款，一方当事人以该合同背离中标合同实质性内容为由请求确认无效的，人民法院应予支持。”此外， 北京高院、江苏高院出具的地方司法文件，将建设工程计价方式的变更也视为对中标合同进行实质性内容变更。
另依据最高院《2015 年全国民事审判工作会议纪要》第 46 条：“建设工程开工后，因设计变更、建设工程规划指标调整等客观原因，发包人与承包人通过补充协议、会议纪要、往来函件、签证、洽商记录形式变更工期、工程价款、工程项目性质的，不应认定为变更中标合同的实质性内容。”
二、中标合同“实质性内容变更”的相关判例
1. 变更工程价款计价标准、合同工期的，属于对中标合同进行“实质性内容变更”。
案例一
(2018) 最高法民申 1235 号案中，法院认为，双方根据招投标文件于 2009 年 8 月 24 日就 5 某、6 某楼工程签订《建设工程施工合同》并向建设主管部门备案后，分别就 5 某、6 某楼工程又签订了两份《建设工程施工合同补充协议书》，该两份补充协议约定的工程价款计价标准、合同工期等内容与备案《建设工程施工合同》的约定不一致，系对备案中标合同实质性内容的变更，违反了法律强制性规定，故该两份补充协议中实质性条款变更的内容无效。
2. 在中标合同之外另行签订合同让利结算工程款的，属于对中标合同进行“实质性内容变更”。
案例二
在 (2014) 民一终字第 259 号案中，法院认为，虽然双方签订的《建设工程施工合同》中有关于中铁兴都公司（施工单位）向华远公司（建设单位）让利结算工程款 2% 的约定，但在中标文件以及中标通知中均没有关于让利的内容，《建设工程施工合同》中约定的让利条款实际上改变了中标文件对工程价款的约定，构成了对中标文件内容的实质性改变，该约定应属无效。
3. 即不存在影响其他中标人利益的可能，也未较大影响招 标人与中标人的权利义务的变更，不属于对中标合同进行“实质性内容变更”。
案例三
在 (2023) 最高法民申 1784 号案中，法院认为，案涉《会议纪要》签订时，距离招投标程序已经三年有余，工程施工也已接近尾声，距离工程实际竣工验收也仅月余。案涉《会议纪要》 不涉及对工程范围、建设工期及工程质量的变更，仅涉及部分工程价款分期支付的约定，并未改变计价方式，对工程价款并未产生实质性变更。在工程已近竣工之际，双方达成的阶段性付款约定虽与《招标文件》关于竣工验收后进度款付至 80% 的约定有所改变，但从其约定的五期付款时间和金额来看，并未明显改变付款进度强化发包人的付款义务。且之后双方又签署《工程款支付证明》对 分期付款进行再确认。综合考虑签订目的、时间、内容，案涉《会议纪要》既不存在影响其他中标人利益的可能，也未较大影响招标人与中标人的权利义务，认可其有效。
4. 因建设工程施工过程中的设计变更等客观原因变化而导致合同变更的，属于正常变更。
案例四
在 (2021) 最高法民申 7162 号案中，法院认为，承包人提交的有发包人、设计单位、项目指挥部、监理单位共同盖章的《工程设计变更报告审批单》载明，在投标之前的现场调查中确认新民市高台子料场储量丰富，满足剩余借土填筑需要，因地方政府对取土场开采政策调整和取土场储量不足导致借土填筑费用增加；监理单位、设计单位、项目指挥部对承包人申请增加的取土费用进行了审查与调整，发包人盖章予以认可。故发包人的承继单位亦应承担承包人因异地取土增加的费用。本案异地取土系建设工程施工过程中的设计变更问题，并非当事人背离中标合同另行订立建设工程施工合同。
5. 变更纠纷解决方式的，不属于对中标合同进行“实质性 内容变更”。
案例五
在 (2018) 鄂民辖终 378 号案中，法院认为，涉案争议的《湖北省建设工程施工合同》虽属报招投标管理机构备案的合同，并约定双方合同争议解决方式为向宜昌仲裁委员会申请仲裁， 但该合同在专用条款第 2.1 条第二款同时约定，“双方就该合同文件所作出的补充和修改或另行签订的协议书，属于同一内容的文件，应以最新签署的为准……”。双方之后签订的《映象江南建筑安装工程施工协议书》及与丙方郭德春签订的《承包商履约保证合同》，已约定发生争议不愿通过协商或者协商不成时可向项目工程所在地人民法院提起诉讼，该约定应视为对《湖北省建设工程施工合同》所载明纠纷解决方式的变更，且该变更内容不涉及前备案合同实质性内容，不违反相关法律规定，约定有效。
总结
1. 对中标合同的合同标的、价款、质量与履行期限进行变更的，一般视为“实质性内容变更”。以建设工程为例，涉及变更工程范围、建设工期、工程质量、工程价款的，都属于“实质性内容变更”。
2. 对中标合同的合同标的、价款、质量与履行期限之外的合同内容进行变更的，是否属于“实质性内容变更”，一般将依据该内容是否会对中标结果产生实质性影响或导致双方权利义务发生重大变化来具体认定。如否，则应视为正常变更。如当事人就争议解决方式的变更，一般视为正常变更。
3. 在建设工程开工后，当事人因设计变更、建设工程规划指标调整等客观原因而变更工期、工程价款的，属于正常变更。
