文＼格根其尔
北京岳成律师事务所北京总所律师助理
《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）经 2023 年 12 月 29 日国务院第 22 次常务会议通过，于 2023 年 1 月 12 日，国务院总理李强签署第 772 号国务院令并公布，于 2024 年 3 月 1 日起施行。
一、颁布背景
《实施条例》是在《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）的基础上演进而来。第一版《实施办法》最初于 1990 年 10 月 24 日经国务院批准，于 1990 年 11 月 19 日发布施行。第一版《实施办法》共 6 章 33 条，是 1987 年公布的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）的具体化，是我国关于档案工作的一个全面系统的行政法规。
第二版《实施办法》于 1999 年 5 月 5 日经国务院批准，于 1999 年 6 月 7 日发布施行。第二版《实施办法》共 6 章 31 条，加强了对国家重要和珍贵档案的保护与管理，加大了执法力度，也加大了对公民在档案事务方面合法权益的保护力度。
2017 年 3 月 1 日，国务院作出《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第 676 号），删去了《实施办法》第十七条，取消了出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案的审批事项，对《实施办法》进行了局部修改。
第三版《实施条例》自 2024 年 3 月 1 日起施行，共 8 章 52 条。与第二版相比而言，增加了第五章“档案信息化建设”，并更改“罚则”一章为“监督检查”和“法律责任”两章。
由《实施办法》升级为《实施条例》，不仅体现在法律名词的变化，更体现了国家对档案事业的高度重视，是对档案工作为党管档、为国守史、为民服务的高度肯定。在具体内容上，体现了质的飞跃，档案“法制”内容更具体，档案“法治”含义更深厚，为“档案治理体系”的建设提供了更全面具体的法律保障。
二、《实施条例》的内涵
党中央、国务院高度重视档案工作。2021 年 1 月，新修订的《档案法》施行，对档案事业发展作出新的制度安排，档案工作实践的新发展也对完善档案法配套行政法规提出了新要求。此次修改《实施办法》，并更名为《实施条例》，旨在贯彻落实新修订的档案法各项规定，进一步优化档案管理体制机制，完善档案资源齐全收集、安全保管以及有效利用的制度措施，提升档案工作科学化规范化水平，科学精准保障档案法有效实施，为档案事业创新发展提供有力的法治保障。《实施条例》共 8 章 52 条，重点规定了以下内容：
一是完善档案工作机制。深入贯彻落实习近平总书记关于加强党对档案工作领导的重要指示精神，进一步明确档案工作要坚持和加强党的领导。强化县级以上人民政府职责，规定县级以上人民政府应当建立健全档案机构，提供档案长久安全保管场所和设施。完善各级各类档案机构的职责规定，新增乡镇人民政府档案工作职责规定。细化机关、 团体、企业事业单位和其他组织建立档案工作责任制的相关规定。
二是规范档案收集管理。明确归档责任，规定应当归档的材料，由单位的各内设机构收集齐全、定期归档，任何机构或者个人不得拒绝归档或者据为己有。明确移交责任，规定档案移交国家档案馆的义务、期限，完善有关提前移交、延期移交等具体规定，细化电子档案移交有关要求。要求档案馆收集档案应当遵守国家有关规定，考虑档案的珍稀程度、内容的重要性等。
三是健全档案保管制度。细化档案馆档案保管措施、完善国家档案馆馆舍建设和使用有关规定。规定县级以上档案主管部门可以依托国家档案馆，对属于国家所有的档案中具有永久保存价值的档案分类别汇集有关目录数据。对重要电子档案异地备份保管、灾难备份系统建设等提出具体要求。
四是细化开放利用措施。规定国家档案馆应当建立馆藏档案开放审核协同机制，并要求县级以上档案主管部门加强对档案开放审核工作的统筹协调。明确国家档案馆应当创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合，开展馆藏档案的开发利用和公布，促进档案资源的社会共享。对档案数字资源共享利用等提出具体要求。
三、颁布亮点
《实施条例》的公布，是对我国档案治理体系的进一步完善，是对《档案法》的有益配套补充，是继 2020 年《档案法》修订公布档案法治建设又一新的重要里程碑，标志着档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化进入了一个新的阶段。同时，《实施条例》具有以下“五个统一”的特点：
（一）政治性与专业性的统一
档案工作既是一项政治性工作，又是一项专业性工作。《实施条例》反映了档案工作这一特点和要求，具有鲜明的政治性与专业性。
政治性。一是《实施条例》是档案系统学习贯彻习近平法治思想的最新成果。二是《实 施条例》充分体现习近平总书记关于做好新时代档案工作的一系列重要指示批示精神的要求。三是《实施条例》强调坚持“党管档案”的原则。
专业性。《实施条例》的内容规定，遵循了档案工作的客观规律，运用了科学的技术方法。
（二）继承性与创新性的统一
《实施条例》作为对档案法的细化、对原《实施办法》的修改，坚持守正创新、稳中求进，在继承现行档案法律法规核心成果的基础上，在制度层面和技术层面进行了适当创新。
继承性。从立法内容看，对于原《实施办法》有关档案分级制度、档案工作表彰与奖励、相关档案主体职责、档案移交进馆等方面的规定，《实施条例》进行了合理化保留与沿用。
创新性。一是《实施条例》以破解当前档案工作中痛点难点问题为导向，作出了制度层面的创新规定。二是《实施条例》以推进档案工作数字转型为目标，提出了技术层面的创新要求。
（三）整体性与协调性的统一
《实施条例》作为一部独立成文的行政法规，自成一体，完整涵盖档案工作的各个主要方面；作为中国特色社会主义法律体系的组成部分，遵循“法法衔接”原则，与相关法律法规协调一致。
整体性。一是从结构来看，《实施条例》各个章节前后关联，形成严密整体。二是从规制对象来看，《实施条例》涉及档案事业发展的各相关利益主体。
协调性。《实施条例》追求功能适当、衔接有效，在维持内在整体性的基础上廓清了其与相关法律法规的应然界限。
（四）前瞻性与现实性的统一
《实施条例》具有面向未来与立足当下的双重特征，一方面以前瞻视野引领档案事业发展未来走向，另一方面以现实眼光回应档案事业发展当下需求。
前瞻性。《实施条例》立足于推动档案事业现代化建设的长远目标，将先进理念渗透于条文之中，为档案工作未来发展指明引领方向。
现实性。一是针对档案工作中存在的痛点难点、短板弱项，《实施条例》积极回应、有效规制，为化解现实困境提供明确的法律依据。二是《实施条例》注重可操作性与可执行性，避免相关规定过于抽象而难以落地。
（五）规范性与引导性的统一
《实施条例》以“软”“硬”两手策略，一方面通过强制性条款约束相关主体依法行事，另一方面通过鼓励性条款引导相关主体积极作为，以此推动档案事业高质量发展。
规范性。《实施条例》以正向约束与反向惩戒实现其强制规范性。在正向约束方面，《实施条例》使用“应当”一词明确规定相关主体的法定义务。
引导性。对于有利于档案事业发展的“不必须行为”，《实施条例》采用“鼓励”“支 持”等表述对其加以引导。
