新修订《中华人民共和国水下文物保护管理条例》解读
文/林雨晨
北京岳成律师事务所北京总所助理
我国水域辽阔，海上贸易往来和文化交流历史悠久，长期以来，产生了无法估量的水下文化遗迹。 通过这些遗迹，我们可以了解过去人类活动的样貌和生活文化，同时，由于沉没于水下的古代沉船、 遗物或遗迹，都是长期原状"封存"于水下，完整地为后人提供了当时的航海、造船、贸易、技术工艺、 农业产品及历史事件的信息，可以说，水下文物，就是一座座的博物馆。
近年来，特别是20世纪80年代以来，随着技术的进步，大量西方商业打捞公司开始在中国南海等 海域扫荡盗捞，造成了我国水下文物的大量流失。此时，恰逢我国改革开放、经济复苏，东南沿海基 建项目纷纷落地，海洋盗捞现象日益猖獗。为保护水下文化遗产、执行水下文物调查、研究、发掘、 修复、教育、宣传、国际合作及其他水下文化遗产活动，国务院于1989年制定和颁发了《中华人民共 和国水下文物保护管理条例》（以下简称"条例"）。
作为《中华人民共和国文物保护法》下的具体实施条例，《中华人民共和国水下文物保护管理条例》 着眼于保护我国特定水域中具有历史、艺术和科学价值的文化遗产，制定了符合我国国情和特色的规定， 特别是水下文物的管辖与所有权制度独具一格。
但是，即使经历了 2011年的修订，《条例》规定仍不尽完善，特别是对设立水下文物保护单位和 水下文物保护区、水下文物的界定与归属、水下文物报告与上缴制度、水下文物的考古勘探和发掘活 动的目的、程序与适格主体等方面规定不够细致、缺乏可操作性或留有空缺，有待进一步改善。
本次修订后的《条例》，梳理了政府的责任权限和审批流程，明确了可以实施水下考古工作的主 体，增加了水下文物的调查、发掘工作规范，形成了较为清晰的约束性条款。与此同时，在文物利用、 资料提交乃至中外合作方面也作出了明确而具体的规定。
具体亮点如下∶
原《条例》第四条规定，国家文物局主管水下文物的登记注册，保护、管理水下文物的考古勘探 和发掘活动审批工作。新版《条例》将前述规定修改为∶"国务院文物主管部门负责全国水下文物的 保护工作，县级以上地方人民政府文物主管部门负责本行政区域内的水下文物保护工作。"如此修改， 使水下文物管理由原来的国家文物局进行业务管理和审批变成了属地管理，这样就避免了国家文物局 只能垂直对接省市文物局而无法涉及县以下的文物主管单位，使得水下文物保护工作可以直接落实到 具体属地政府机关。
新《条例》第五条增加条款，明确规定各级政府、任何单位和个人都有依法保护水下文物的法定义务。 第七条对县级以上政府的义务也进行了细化，要求将水下文物分布较为集中、需要整体保护的海域划 定并公布为水下文物保护区，确保执法依据和执法范围。
《条例》新增第八条，该条规定详细说明了可能危及水下文物安全的行为，包括捕鱼和养殖行为。 以防止在进行水下调查时，仍有大量捕鱼渔网和养殖网袋，捕鱼网不仅破坏了水下文物，还对水下考 古学家的安全构成巨大威胁，划定保护区后，根据保护需要，在禁止捕捞的同时也逐步清理了渔网， 使得渔业生产与文物保护发生冲突时各方有章可循。
《条例》新增第九条，明确了突发性水下文物事件的处理时限，即要求文物部门接到报告后，如 无特殊情况，应在24小时内赶到现场，立即采取保护措施，并在7天内提出处理意见;发现水下文物 已移动位置或遭受实际损坏的，应进行打捞保护，并做好详细记录;已打捞出水的文物，应当及时登记， 妥善保管。相比此前一般性和原则性的条款，此条通过明确的时间要求限制了相关部门的响应速度， 极大增强了《条例》的可操作性和可实践性。
《条例》增加第十三条，首次将考古中与水域有关的基本建设包括在内，规定"在中国管辖水域 内进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请国务院文物主管部门或者省、自治区、直辖市人民 政府文物主管部门组织在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探;需要进行考古发掘的， 应当依照《文物保护法》有关规定履行报批程序"。
由于我国涉及海域、水域的基建项目越来越多，其涉及的面积和长度也越来越大、越来越长，水 下文化遗产调查工作明显受到两个因素制约∶ 人手不足，资金不足。因此，开展全面的水下考古调查 难度很大。新规一出，水下考古便可以利用大规模的基础设施建设予以开展。这将给水下文化保护和 考古工作创造大量机会。
在国际合作方面，《条例》还规定了第十二条，任何外国组织或者国际组织在我国管辖海域进行 水下文物考古调查、勘探、发掘的，应当与中方单位合作，取得许可。单位应当具有考古学资质、具 有发掘资质;外方单位应当是专业的考古研究机构，具有从事本学科方向或相近方向研究的专家，并 具有一定的考古实务工作经验。由此将杜绝纯商业和寻宝类型的打捞，将水下文物的发掘限制在科学 考察领域。这也与 2001年联合国《水下文化遗产保护公约》提出的精神的一致。
总之，新版《条例》既参考了各类陆上考古学的相关规定和概念，又结合了水下文化遗产的特点 和环境，是一部易于推厂广和操作的规定。势必将为我国水下文化遗产的考察和研究乃至人类历中文化 的保护翻开新的篇章。
