《信访条例》解读
文＼杨灿
北京岳成律师事务所政府事务部部长
我国于1995 年制定了专门的《信访条例》。2005 年1 月，《信访条例》重新修订，其内容作了较大幅度的调整修改。在我国，信访是党政机关联系人民群众的桥梁和纽带，《信访条例》是各级人民政府及县级以上政府工作部门开展信访工作的法律依据。《信访条例》是信访人维权的法律武器，行使信访权利要在法律规范的范围内行使，积极行使权利不能超越法律权利边界，不能为而为之违反禁止性规定，否则将受到法律的制裁；同时它也有随附义务，规范应为而不为。
一、信访的概念
（一）信访的基本概念
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。主要包括三个方面的内容：
（二）信访的内容、形式及对象
信访的主要内容即信访人提出建议、意见或者投诉请求并依法得到处理。
信访的传统形式主要为写信、走访及电话，随着信息技术的发展，通讯手段更加多样，2005 年的《信访条例》增加了电子邮件、传真这两种形式。因此，目前条例中明确规定的信访形式主要为五种：书信、走访、电话、电子邮件、传真。《信访条例》主要规定的是行政信访，因此信访人提出建议、意见或者投诉请求的对象，是各级人民政府、县级以上政府工作部门
二、信访事项的提出
（一）信访事项提出的对象
根据《信访条例》第十四条的规定，信访人对相关组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服相关组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。相关组织、人员和事项的范围主要包括：1、行政机关及其工作人员的职务行为；2、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，例如《证券法》授权的中国证券监督管理委员会，《气象法》授权的中国气象局；3、提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，例如自来水、天然气、电力、热力公司或公立医院、公立学校等；4、社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员，例如中国贸易促进委员会、消费者协会；5、村民委员会、居民委员会及其成员协助人民政府从事的工作，如救灾、扶贫、防汛、抢险、优抚、国有土地的经营和管理、土地征收、征用补偿费用管理、计划生育、代征、代缴税款；
（二）不属于信访受理范围的事项
针对不属于信访受理范围的事项，《信访条例》明确规定了，若相关事项依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，则信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。
法律是解决问题的最佳途径，但长期以来信访被滥用，被用滥，凡是通过法律不能解决的，或者不能达到目的的，都采用信访的方式，对老百姓的法律意识、整个国家的司法权威会带来负面影响，是有违法治国家的基本原则的。2013 年1月召开的全国政法工作会议，将涉法涉诉信访工作改革作为当年重点工作之一，信访工作制度改革也由此启动。改革就是要厘清信访工作的边界，把不适合用信访解决、不属于信访范畴的事项请出去，同时把信访的分内事好好管起来。
（三）接收信访请求的机关
根据《信访条例》的规定，对行政机关提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定的期限内再向上级机关提出同一信访事项，该上级不给以处理。若信访人提出的信访事项是各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵循本条例的程序及实体规定。
（四）信访提出方式
信访的提出一般采取书面形式，特殊情形可以口头，受理机关要予以登记记载。信访书面材料应载明、记录信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。
另外，对于人数较多的信访，为防止引发群体性事件，《信访条例》对代表人数进行了明确限制：多人走访形式（5 人以上）提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得越过5 人。
三、信访事项的办理机关
（一）信访事项的受理
县级以上人民政府信访工作机构及其他行政机关收到信访事项后，应当予以登记，并按规定进行处理。对不属于本机关职权范围的信访事项，应当根据实际情况，告知信访人向人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院、人民政府或者其工作部门等有权受理的机关提出。
（二）信访事项的办理
1、听取信访人意见，认真核实情况。
对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。
2、特殊情况的听证
对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。
3、依法作出处理决定
对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，若信访事项请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，处理机关应当予以支持，并应督促有关机关或者单位执行；若请求事由合理但缺乏法律依据的，处理机关应当对信访人做好解释工作；若请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，则处理机关应法不予支持。处理机关作出处理后，应该书面答复信访人。
4、办理时限
信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30 日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
5、复查与复核
信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30 日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30 日内提出复查意见，并予以书面答复。
信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30 日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30 日内提出复核意见。复核机关可以举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
（三）不依法处理信访工作的法律责任
1. 可依法给予行政处分的情形
在处理信访事项时，若行政机关及其工作人员出现以下行为，则相关人员将依法受到行政处分：
（1）对信访事项不予登记、转送、交办、督办的；
（2）不履行告知义务的；
（3）推诿、敷衍、推延，不按期办结信访事项的；
（4）信访人合理诉求不予支持的；
（5）泄密检举、揭发材料的；
（6）处理信访事项中作风粗暴，激化矛盾的；
2. 可追究行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任的情形
在处理信访事项时，若行政机关及其工作人员出现以下行为，将被依法追究行政责任，构成犯罪的，将被依法追究刑事责任：
（1）超越、滥用职权，侵害信访人合法权益的；
（2）行政不作为，侵犯信访人合法权益的；
（3）使用法律法规错误或违反法定程序，侵害信访人合法权益的；
（4）拒不执行信访处理意见的；
（5）瞒、谎、缓报重大信访信息造成严重后果的；
（6）打击报复信访人的。
四、亮点分析
一、信访人享有哪些权利？
根据修订后的《信访条例》，信访人享有以下主要权利：
1. 依法反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的权利；
2. 依法信访不受打击报复的权利；
3. 就行政机关的行政行为及其工作人员的职务行为提出信访事项的权利；
4. 查询信访事项办理情况的权利；
5. 就信访事项受理、办理情况得到书面答复的权利；
6. 要求对办理信访事项有直接利害关系的工作人员回避的权利；
7. 检举、揭发材料及有关材料不被透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位的权利；
8. 反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，得到奖励的权利；
9. 事实清楚、法律依据充分的投诉请求得到支持的权利；10. 对信访事项处理不服，要求复查、复核的权利。
二、信访人应当如何提出信访事项根据《信访条例》第17 条规定，信访人提出信访事项一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。
三、信访人采用走访形式提出信访事项应当注意什么？
根据《信访条例》第16 条、18 条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，并且应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选不超过5 人的代表。
四、信访人可以对哪些组织和人员的职务行为提出信访事项根据《信访条例》第14 条的规定，信访人可以对下列组织、人员的职务行为，提出建议、意见或者投诉请求：
1. 行政机关及其工作人员；
2. 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；
3. 提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；
4. 社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、委派的人员；
5. 村民委员会、居民委员会及其成员。
五、结语
在法治社会里，公众要依法维权，政府也要依法维稳。希望我们的信访制度能够纳入到法治的轨道，依法信访，依法解决信访。
【律师提示】：
1、信访工作不是解决社会矛盾的唯一方式。
国家信访制度，从法律的角度上看，是通过行政方式解决信访人的救济程序性权利，为信访人指明实现具体实体权利的方式和途径，它本身不能解决信访人一切实体权益。从社会管理学的角度来看，它是化解社会矛盾的稳定器，实现矛盾化整为零的分流功能。目前有相当一部分信访人小到吃、喝、拉、撒生活锁事，大到关涉国家之事，均要求通过信访解决，把信访当作解决社会问题和矛盾包医百病灵丹妙药，且要求信访部门强行解决，导致缠访，闹访、非访事件时有发生，这完全有悖于信访立法的初衷。
2、信访人维权要理性，诉求要合法。
《信访条例》是信访人维权的法律武器，行使信访权利要在法律规范的范围内行使，积极行使权利不能超越法律权利边界，不能为而为之违反禁止性规定，否则将受到法律的制裁；同时它也有随附义务，规范应为而不为。违反义务规范，同样受到法律的严惩。因此行使信访权利诉求要合法，程序要规范，违反了信访秩序、社会治安，将会受到法律的规制。李元翠就是一个典型的案例。
