PPP之律师如何为社会资本提供法律服务
房地产与建设工程部 左秀宏
近二十年来各国或国际组织都尝试将PPP的各种模式应用于本国或本区域内的公共基础设施建设。有资料表明未来15年内，全球发展中国家大约需要2万亿美元进行基础设施建设。因此，未来全球将会出现PPP项目建设的高峰期。从2014年开始，我国大力推进PPP制度运行模式研究和立法尝试，经国务院同意由六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，并于2015年6月1日施行。该《办法》在目前基础设施特许经营领域的立法文件中效力层级较高，从此揭开我国PPP模式的新篇章。
一、PPP模式中的社会资源如何参与合作
2014年11月16日，国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，部署激发市场主体活力和发展潜力，稳定有效投资，增加公共产品有效供给，促进调结构、补短板、惠民生。明确在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域需要进一步创新投融资机制，并建立健全政府和社会资本合作机制。关于谁来投的问题，就是要充分调动社会资本，特别是民间资本的积极性，使市场在资源配置中起到决定性作用并更好发挥政府职能。
社会资源面对时代的机遇与挑战，其参与PPP项目需要具备以下几个条件：
（一）选定介入PPP项目的投资方式。
根据企业自身状况和项目特点选定适合本企业的投资方式。比较常见的，如建筑公司一般参与PPP项目的投资方式主要有三种：一是直接进行股权投资，与政府合作就项目单独设立项目公司，通过股权控制实现对项目的参与、投入并获取收益；二是设立专业投资基金，通过国家政策及立法支持设立PPP专项投资基金；三是与金融机构联合投资，现阶段我们多采用联合投资的方式参与，该种方式能综合多种融资渠道的优点，广泛利用社会金融资源融资。
（二）选定介入PPP项目的范围
代表社会资源的一方即企业，应根据自身业务特点选择擅长的PPP项目。这样做的原因，一方面是因为企业对项目的盈利模式熟悉，可减少投资失误的风险；另一方面是因为企业在行业中原本占有一定的市场份额，有利于专业资源的有效调配。PPP模式实质是一次社会大分工参与合作的形式。社会资源为了利益最大化，理应参与本企业擅长和成熟的项目，最大化利用社会资源。
（三）建立与PPP项目业务开展相适应的组织。
一是建立企业PPP研究与培训中心。引进PPP专业人才，熟知PPP政策动态，积累PPP项目经验，要做好本企业人员的PPP知识培训工作，为客户提供PPP项目培训、提供解决增值服务方案等；二是建立完善风险防控体系。PPP项目的合作的时间长，范围广，项目风险点多，在企业内部防控体系中，增设风险防控这样的专职岗位，有助于PPP项目的风险识别与风险防范治理。
（四）与金融机构建立长期稳定的合作机制。
PPP项目的实施，更多依赖于金融机构。企业作为社会资本参与PPP项目主要是解决资金的投入问题，而金融机构提供的丰富的金融产品是解决项目债务融资的重要渠道。通过金融机构构建合理的PPP建设融资产品，实行专款专用，将社会的资金融入到PPP项目的建设中。
（五）在实践中推进PPP项目发展。
目前，总体来说，行业对于PPP项目探讨得多、观望得多、实施得少。施工企业参与PPP项目后多是在关注自己在项目公司的股权投资在出现风险的时候能否全身而退，金融机构则多是在关注自己对项目公司的债务融资何时能得到清偿。因此，建议企业要能正确分析风险和机遇的问题，全面衡量利弊。积极发挥本企业的优势力量参与PPP项目的合作。
（六）增强提供公共服务的能力
PPP项目是一项为政府提供公共服务的长期工作，要求参与PPP项目的企业具有承办项目的能力。因此，企业首先要建立的完善的管理体制，加强人员专业知识培训及人才选拔，加强服务与合作意识的培养。PPP模式的特点是涉及的领域特殊、遇到的问题复杂，因此，这就要求社会资源不仅要有整合项目建设的专业能力，还要有团队合作能力，服务大局意识。
二、社会资源参与PPP合作过程中的法律支持
每一项经济政策都离不开立法和政策的支持，同时也离不开法律服务的支持。尤其是PPP在我国刚起步，虽有政府部门的诸多政策支持，但在实际操作过程中可以预计和无法预计的法律风险仍然很多，因此在PPP模式运作的前期及整个操作过程都需要法律服务保驾护航。法律服务保障将体现在几个方面：
（一）律师参与PPP项目的可行性研究论证。
项目可行性研究的论证是对拟建项目进行技术、经济、法律风险的全面分析、调研并进行科学论证，经过一系列的分析比较进而预测将来的社会经济利益。可行性研究论证是承建项目的第一步也是通观全局最重要的部分，其中律师可以根据法律规定提出承建项目的法律政策优势及法律风险分析。
（二）律师对PPP项目合法性论证。
建设项目类的PPP项目若要新增用地，项目前期合法性论证则显得非常重要，否则项目就是非法项目。在项目的各个阶段会涉及到立项、环评、用地规划及工程规划等等，每一环节都需要熟知法律规定及地方政策内容，否则项目将会成为非法或违反地方政策性的项目，不但会引起纠纷甚至会导致项目因违法而被搁置，造成巨大的人力、物力资源浪费。尤其PPP项目正处于立法起步阶段，地方政策各有差异，更需要法律服务介入帮助社会资源审查PPP项目相关法律工作，保障项目在合法性条件下进行，避免或减少法律风险带来的经济损失。
（三）律师参与PPP项目谈判全过程
PPP项目中的两方或多方主体中，社会资源相对政府部门而言是劣势方，政府部门占有绝对优势。因此，首先要保障己方可参与并且有经济效益，必须谨慎参与谈判的每个环节，甚至是细小的一个责任分担百分比都要计算准确；其次，社会资源要对在谈判中赢得参与合作的机会，需要对各方的信任影响因素进行准确研究，其中涉及大量的法律文件审查工作，这些都是律师的专业服务内容，也是社会资源在PPP谈判中维护经济利益的法律保障。
（四）律师协助起草招投标文件
社会资源在招投标阶段需要编写投标文件，投标文件的编写需要根据招标文件的要求进行编写。首先，社会资源需要分析招标文件的要求及具体内容，律师会在这个阶段提示招标书中的法律风险，及招标书中附加社会资源方责任合法性审查；其次，社会资源方应提前准确评估自己参加投标的能力及风险负担，招投标书的主体内容将是中标后PPP项目合同的基本内容，因此必须谨慎对待投标书中的每一项条款，既要争取中标又不能过分压低可期待利益或接受过重的法律责任。
（五）律师协助签订PPP项目合同文本。
该阶段律师的主要工作是审查合同中社会资源的法律责任风险，通过对法律风险评估和衡量赢得合作的机会并适当承担法律风险，保证PPP项目顺利实施。为此，需要专业化分工的律师团队对各种合同文本进行审查分析，给社会资源方提供详尽且可以促成谈判的法律风险服务。因为社会资源在项目合同中是相对劣势一方，更期望促成谈判，在法律风险负担方面需要做到量力可行。
三、金融机构及咨询公司参与PPP合作过程中的法律支持
（一）律师为银行等金融机构提供法律服务内容;
PPP模式项目运作需要大量的资金投入，因此金融机构是该项目建设中的经济基础，没有金融机构的参与，项目将难以全面实施。PPP项目对于金融机构而言也是前所未有的商业机会，如何把握巨大的潜能市场，同样需要专业化的律师服务。
在PPP模式下，为项目提供贷款的银行主要是金融机构、各大银行及信托机构等。在国家大力提倡采用PPP模式的大环境下，金融机构应把握难得的机会，既要保证资金稳定增长又要保证预期利益回报。对金融机构而言，首先，需要根据现有法律及政策性规定，研发适合PPP项目运行的金融产品，将社会资金有效利用在PPP项目的建设中；其次要全面评估参与建设的社会资源方的承建能力及诚信评价，保证融资资本的顺利回收，通常应要求PPP项目公司或其参与者提供履约保函或担保，从而避免或减少由于开发和运营不善带来的损失。
（二）律师为咨询公司提供法律服务内容
由于PPP项目运作参与合作者众多，资金结构复杂、项目开发期较长，风险较大，因此在项目期内需要咨询公司的介入，指导项目的运作。在PPP项目中咨询公司的主要工作包括调查、设计及交易结构和招商程序等，建立财务预算，编制招标书或者竞争谈判等公开竞争性招商程序，参与谈判及协助签订项目合作协议等。这些工作过珵中，同样也需要专业律师的参与。
政府部门实施PPP模式与社会资源合作已经成为大势所趋，该模式成为社会资源优化的一种有效形式，因此不论在PPP模式启动及运营过程中面临何种困境，社会各方力量将形成合力予以解决。
