（2015年3月，我所顾问单位北京市城管给我所发来邮件：2015年3月，天安门分局执法人员在执法过程中发现，辖区内新大陆口有一黑车司机正停车收费，乘客未离开，根据《无照经营查处取缔办法》应认定为无照经营，本行政机关对该相对人的车辆进行扣押处理。请对《行政强制法》实施后对扣押程序的规定进行明确，从执法程序层面进行规范，对易发问题和法律风险进行分析。）

　　一、城管部门的扣押无照经营活动物品的执法依据

　　根据《无照经营查处取缔办法》第九条规定，县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。北京市人民政府法制办公室关于《北京市城市管理综合行政执法局关于贯彻国务院〈无照经营查处取缔办法〉有关问题的请示》的复函（京政法制监字〔2003〕18号）规定，城管综合执法组织依据《无照经营查处取缔办法》中的有关处罚规定，对无照商贩进行查处。《北京市人民政府关于治理无证无照经营行为维护市场经营秩序的意见》（京政发〔2012〕37号）的附件各部门职责分工中规定，城市管理综合执法部门负责查处取缔公共场所流动商贩无证无照经营行为；依职权分工查处涉及无证无照经营的违法建设；查处未取得燃气经营许可或者不按照燃气经营许可范围从事经营活动的行为；依职权分工查处非法营运行为。

　　二、城管扣押物品时应遵循的程序

　　扣押财物属于行政强制措施，应遵守《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。

　　（一）扣押实施前

　　行政机关在实施前须向行政机关负责人报告并经批准。情况紧急，需要当场扣押的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。

　　（二）扣押实施过程中

　　执行过程中应由两名以上行政执法人员实施，并向当事人出示执法身份证件。

　　若执行时当事人不在场，应通知当事人到场，并当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录，现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明。当事人不到场的，执法人员可邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章，法律、法规规定的其他程序。

　　另外，执法人员还应制作并当场交付扣押决定书和清单。扣押决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，扣押的理由、依据和期限，扣押场所、设施或者财物的名称、数量等，注明相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，并在扣押决定书的最后注明行政机关的名称，加盖印章，并写明日期。扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。

　　（三）扣押实施后

　　一般情况下，扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准可以延长，并及时书面告知当事人，说明理由，延长期限不得超过三十日。对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。

　　对扣押的场所、设施或者财物，行政机关或其委托保管的第三人应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。因扣押发生的保管费用及检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。

　　行政机关采取扣押措施后，应当及时查清事实，扣押期限内作出予以没收、依法销毁、解除扣押的处理决定。解除扣押后行政机关应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项；变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

　　三、城管实施扣押时应注意的问题

　　（一）严格限定执法范围

　　《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。因此，城管部门在日常执法过程中，若因特殊原因聘请或雇佣其他人员进行协助，应对该部分人员进行严格管理，绝对禁止其参与扣押等强制措施的执行。

　　另外，《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，不得委托。根据《北京市人民政府关于治理无证无照经营行为维护市场经营秩序的意见》（京政发〔2012〕37号）的规定，城市管理综合执法部门负责查处取缔公共场所流动商贩无证无照经营行为、涉及无证无照经营的违法建设、未取得燃气经营许可或者不按照燃气经营许可范围从事经营活动的行为、依职权分工查处非法营运行为。城管执法人员在执法过程中应注意，只能在上述规定的范围内行使权力，不得作出超越职权的行为。

　　（二）严格遵循执法程序

　　《中华人民共和国行政强制法》对扣押程序的规定非常明确且严格，城管执法人员在执法过程中要严格遵循程序规定，扣押前应经批准，紧急情况时应及时补办批准手续，并确保扣押行为是由两名以上执法人员向当事人出示执法身份证件后实施，当事人或见证人在场，同时，应制作符合法律规定现场笔录、扣押决定书和清单。另外，鉴于行政诉讼、行政复议中，对行政部门的举证责任及举证期限要求较为严苛，因此，执法人员执法完毕后应妥善留存上述文件，以确保在当事人提起行政诉讼或行政复议后，可以迅速在法定的举证期限内提供其依法执法的证据。

　　（三）严格遵守处理要求

　　一般情况下，城管部门扣押财物的期限不得超过三十日，并应当及时查清事实，在扣押期限内作出处理决定；情况复杂的，经行政机关负责人批准可以延长，并及时书面告知当事人，说明理由，延长期限不得超过三十日。

　　若作出解除扣押的决定，行政机关应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项；变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。

　　作者：宋雪娇（岳成律师事务所）
2015年4月3日