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杜宝良案件:聚焦政府部门行政执法过程中的管理与服务失衡

案件回放

 

    杜宝良,安徽农民,在北京贩菜为生。

    2005年5月23日,杜宝良偶然查询得知,自己于2004年7月20日至2005年5月23日在驾驶小货车运菜时,在每天必经的北京市西城区真武庙头条西口被“电子眼”拍下闯禁行105次,被罚款10500元。此前,从未有交管部门告知他有违法行为。

    2005年6月1日,杜宝良前往北京西城交通支队执法站接受了巨额罚款。北京交管部门随后向市属媒体披露“违章大王”接受万元处罚的事情,以期教育广大驾驶员自觉遵守交通法规。

    不料,此事在媒体和公众中引起强烈反应,“杜宝良万元罚单事件”迅速成为政府部门在行政执法过程中管理与服务是否失衡的热点话题。有媒体评论称,目前的交通执法有以罚代管、缺乏人性关怀之嫌。

    6月10日,北京市公安局新闻发言人单志刚就“杜宝良事件”回答记者提问时表示,北京市公安局将整改规范公安执法行为,促进执法公正。

    6月13日,杜宝良向北京市西城区人民法院提起行政诉讼,申请撤销北京市公安交通管理局西城交通支队西单队(以下简称西单交通队)对他的行政处罚决定。

    6月18日,北京西城法院正式受理“杜宝良案”。

    6月30日,因西单交通队申请补充证据,法院依法裁定,延长举证期限。

    7月13日,北京市交管部门向社会公布了交管局规范执法行为的八项具体措施。包括进一步完善规范执法告知制度,规范交通标志设施,规范固定违法监测设备的设置以及规范移动违法监测设备的使用等。

    7月27日,在北京交管部门根据《人民警察法》及《公安机关内部执法监督规定》,以内部执法监督的方式,对西单队的执法行为予以纠正后,杜宝良撤诉。

 

 

焦点

    杜宝良请求法院确认西单交通队行政处罚违法,撤销行政处罚决定,退还交纳的1.05万元罚款。其理由是:禁行标志属于无效标志;西单交通队对81次处罚没有出具处罚决定,没有履行书面告知义务,违反法定程序;处罚有悖于执法原则和目的。

 

    ⅰ禁令标志属无效标志

    杜宝良的代理人、北京市天亚律师事务所律师王英认为,本案中红色交通禁行标志为:上方一辆机动车车头图案,下方有一道横杠。依现行的道路交通标志标识国家标准(GB5768—1999),42种禁行标志中不包括该标志。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定:“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准,并保持清晰、醒目、明确、完好。”西单队实施行政处罚所依据的交通标志不是国家标准规定的禁行标志,该标志应属无效标志;依据这一标志而做出的行政处罚也应是错误的。

    西单交通队回应:杜违章路段———真武庙头条西口处的禁止机动车驶入标志,是北京市根据交通管理的需要,依据中华人民共和国国家标准GB5768-1999《道路交通标志和标线》规定的原则设置的。该标志的颜色、形状和规格与现行的国家标准并不冲突,含义明确、清晰醒目,比现有的国家标准更人性化,更容易识别。多年来,北京的驾驶员都普遍遵守。

    北京市公安局公安交通管理局交通设施管理处在一份《关于北京市设置禁止机动车驶入标志的说明》中称,真武庙头条的禁行标志是根据1981年北京市第七届人大常委会批准的《北京市道路交通管理暂行规则》的附件中确定的图案。

 

    ⅱ81起处罚无违章告知书

    “民警说,我的牡丹卡里只能记录24次违法,其余的记录无法在牡丹卡里显示,因此就没有相应的《处罚决定书》,剩下的81次违法,他们给我开了一张到银行交款的证明。”

    代理人王英律师指出,根据《北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法》第107条第二款的规定:“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的,应当书面告知机动车所有人或者驾驶人,机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”“西单队记录了杜宝良未处理违法行为高达105次,却从未履行过其‘书面告知’义务。”西单队对杜的105次处罚中有81次处罚没有出具书面处罚决定、没有履行法定“书面告知”义务,违反法定程序。

    西单交通队回应:首先,本市驾驶员信息卡的芯片容量只能一次存入24条违法行为信息,105起违法行为信息不能一次性打印出行政处罚决定书。此外,由于网络系统临时出现故障,其余81起违法行为的处罚不能打印出行政处罚决定书。这一做法没有影响杜宝良行使行政复议和行政诉讼的权利,也不存在杜宝良及其律师提出的“违反法定程序”一说。

 

    ⅲ交通队未履行告知义务

    杜的代理人王英律师:《道路交通安全违法行为处理程序规定》第26条规定:“根据交通技术监控记录资料,对违法的机动车所有人、管理人或者驾驶人处二百元以下罚款的,应当按照本规定第八条做出处罚决定。”即制作简单程序处罚决定书。事实上,交通队只向杜宝良送达了24次违法记录《行政处罚决定书》。同时,《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条第二款也规定:“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的,应当书面告知机动车所有人或者驾驶人……”

    西单交通队:在杜宝良105次违法的过程中,交管部门曾通知杜宝良小货车挂靠的蔬菜公司,因公司内部管理问题,没有通知杜宝良。

 

 

视点·声音

    “电子眼”执法应与警示、教育相结合

    清华大学行政法学教授于安说,法律有3种功能,警示、教育和制裁,交警现场执法很容易发挥这3种功能,而“电子眼”执法则仅仅有制裁作用,没有起到警示和教育作用。所以说,完善和提高“电子眼”执法是交管部门亟待解决的一个问题。

    于教授说,《道路交通安全法》的目的是“维护道路交通秩序”,“处罚”本身并不是目的,而只是实现目的的“附属手段”。交警现场处罚所起到的作用是多方面的,但这种传统的执法模式所造成的社会成本却很高。而新型执法模式与传统执法模式的最大区别在于违法一旦发生即可以形成视听资料记录在案。但这种执法模式也有自己的不足,那就是违法信息的不对称。……实践当中,“电子眼”拍下驾驶员违法行为后,有的驾驶员知道,也有的并不知道,就像杜宝良一样,违法了105次时才知道自己违了法。所以说,如何让这些人及时知道自己的违法行为,这就是交管部门亟须解决的。

 

有悖于行政处罚法、缺乏执法人性化

  北京大学公法研究中心主任姜明安:从现行的法律法规来看,司机在同一位置违法105次,按照规定就应该接受105次的处罚。但从法理上来说,司机能够违法105次,而且还是在同一位置,这也暴露出交管部门的管理需要完善。

    首先,105次的处罚行为有悖《行政处罚法》的目的。其次,105次的处罚行为有悖《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则。再次,105次违法处罚缺乏执法人性化。

 

处罚不应成为常态

    北京市竞天公诚律师事务所律师李达:执法机关的监督,首重教育和预防,其次才是处罚。因此,处罚不应该成为贯彻法律实施的常态。而非现场执法,应当说是颠倒了预防违法行为和处罚违法行为之间的主次关系。重处罚、轻预防的执法方式,可能会使得司机因为害怕那双暗中监视的眼睛而遵守交通法规,但如果没有发自内心的守法意识,一旦那双监视的眼睛不存在的时候,就可能肆无忌惮地违法。这可能就是警察社会和法治社会的区别。所以,我认为非现场执法不可取,是一种饮鸩止渴的执法方式,从长远来看,不利于培养公民的自觉守法意识,不利于建立社会主义法治社会。

 

违章者的知情权应当得到保障

    北京华烨律师事务所谢芳律师:机动车辆发生违章事件又被电子眼拍摄之后,交管部门应根据机动车登记的资料,以电话、信件和电子邮件的方式向车主送达罚单,这样做至少有三个好处:一是确保非现场执法的执法效率得到保证,从而避免更多类似违章的发生;二是保障车辆所有者的知情权;三是给违章者申请行政复议和提起行政诉讼提供更多的便利,避免因时间过久导致证据湮灭。杜宝良之所以105次“重蹈覆辙”,一个重要的原因在于非现场执法的拍摄、录入、数据整理到公示与送达这个链条出现了多处断裂,其结果是违章者的知情权没有得到保障,“电子警察”的效率被削弱,执法的公正性也因此打了折扣。

 

纵深

    ……“万元罚单”折射出的政府部门在行政执法过程中管理与服务失衡的争议还在继续。

  管理与服务失衡不同程度存在于政府的一些部门。有人评论说,政府机关中不少行政机构都叫“管理局”,相反,很少有机构叫“服务局”,可能大家都以为“服务”就是“伺候人”的意思,不如“管理”两个字显得“有权有势”。其实,公权力的主要内涵就是为社会提供服务,这是建设现代政府的要义。

  随着改革开放的不断深入,我国城市化进程加快,城市管理的难度加大,重建设、轻管理的问题日渐突出,政府部门服务城市、管理城市的水平亟待提高。北京市委书记刘淇曾说,当前应该积极推进行政管理体制改革,切实转变政府职能,逐步改变政府在社会管理中缺位、错位、越位的现象,不断改善公共服务质量,提高依法管理社会的能力和水平。

  事实上,随着中央构建社会主义和谐社会目标的提出,各级政府都在加快自身职能转变的步伐。公安部门推出“局长接待日”制度,要求“人人受到局长接待,件件都要依法处理”;税务部门主动为纳税企业提供免费信箱并及时告知相关的税收政策;一些城市的街道办事处设立“民愿接待室”“诉求聆听室”,搭建起与民沟通的桥梁。只有切实更新行政理念,真正做到政府管理与服务的平衡,我们的政府部门才能真正成为为民、爱民、受民拥戴的政府,和谐社会的目标才能尽快得以实现。

——新华网

 

    “杜宝良现象”告诉我们,法治社会不仅需要完善法律、严格执法,而且需要科学执法、公正执法。中国人民公安大学副教授余凌云认为,当驾驶员交通违法积分达到临界点时,执法部门便应履行告知义务,否则执法部门就是违法。公安交管部门的监控系统能否增加提示功能,能否提供免费手机短信查询,能否通过邮政送达“违法通知书”等等,这些告知行为无疑会增加执法成本,但它是执法者社会责任的体现,是不该省却的执法成本。

  交通罚款问题一直是个热点话题,虽然交管部门对舆论的每一次质疑都有根有据地进行了解释和反驳,却始终无法抹去“为罚款而执法”的印记。“杜宝良现象”是一个典型。它所暴露的表面上是执法制度的缺陷,实质上是执法者的失职,客观上则难免造成“为罚款而执法”的恶劣影响,导致社会矛盾。同时,这一执法的实际效果也远远背离了立法进行交通管理的初衷,更谈不上体现立法的精神。

  如果交管部门能以此为契机,以“交通罚款的目的”为焦点,对交通执法工作进行一次全面盘点,纠正那些偏离基本职责的规定和做法,对于维护交通秩序、促进法制建设、构建和谐社会,都可谓善莫大焉。

——安徽江淮晨报

 

从权力本位到权利本位

    中国人民大学法学院教授何家弘:杜宝良案的最大意义,不在于他是否违章,而在于人们通过这一事件意识到,人们拥有合法的对权力提出合理质疑的权利。我国的传统观念是重权力、轻权利,而现代法治的基本原则之一是以权利为本。从权力本位的执法观转向权利本位的执法观,就是要摆正权利与权力之间的关系。执法者应当以平等的姿态和尊重的态度对待公民,营造一种以尊重权利和保障合法权益为内涵的执法氛围。杜宝良用自己的努力,在社会各界的共同努力下,部分地改变了一个执法惯性,这就是杜宝良案带给我们的财富。

 

背景:

    ①媒体曾经针对司机对交通违法行为的知悉方法做过一个小调查:登录北京市交管局网站查询的占61%;等待交管局通知的占32%;到交警大队办公厅触摸屏查询的占3%;定制手机告知短信的占2%;打声讯电话查询的占2%。就是说32%的司机不知道北京市交管局是不会及时、主动通知违章司机的,只有等司机年检的时候才能收到通知。

  据统计,2004年,北京市交管局共处罚各类交通违法行为1124.9万起,在这些交通违法行为中,由“电子眼”作出处罚“决定”的,就占了47.2%。

  今年4月,北京市交管局有关领导在接受媒体采访时明确表示,今年交管部门非现场执法要占到处罚交通违法行为的60%。

    ②杜宝良的诉讼请求:撤销错误的行政处罚决定书;退还已缴纳的10500元罚金;依据“国家赔偿”的相关规定,交管部门应承担错误处罚后果,赔偿因此造成的损失3000余元。

    ③西单交通队回应详见行政答辩状、行政赔偿答辩状。

    ④2005年6月22日江苏省公安厅出台了《江苏省公安机关服务发展服务群众十项措施》。新推出的“十项服务措施”的第一项就是建立执法告知制度。

 

(以上系作者本人观点,不代表本刊立场。)

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